国卫基层发〔2025〕2号

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团卫生健康委、党委编办、发展改革委、教育厅（局）、民政厅（局）、财政厅（局）、人力资源社会保障厅（局）、自然资源厅（局）、住房城乡建设厅（局）、农业农村厅（局）、医保局、中医药局、疾控局：

基层医疗卫生机构面向全体城乡居民提供最基本的医疗卫生服务，是医疗卫生服务体系的重要组成部分，是守护群众健康的第一道防线。为适应以人为本的新型城镇化、人口老龄化和人口迁徙流动变化的要求，进一步健全基层医疗卫生服务体系，提升基层医疗卫生服务能力，促进分级诊疗体系建设，现就优化基层医疗卫生机构布局建设提出如下意见。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以人民健康为中心，按照“一般病在市县解决，日常疾病在基层解决”的要求，坚持“政府主导、规划先行，保持存量、优化结构，依托区划、兼顾人口，统筹资源、分类建设”的原则，以基础薄弱地区为重点，结合国土空间规划和相关专项规划编制实施，统筹当前和长远，综合考虑城乡融合发展、人口结构变化、群众健康需求等因素，因地制宜完善基层医疗卫生机构布局建设。要充分考虑不同地区的差异，防止一刀切，出现服务“空白点”，也要避免资源闲置浪费，让广大居民能够就近就便获得安全有效的基本医疗卫生服务。

到2027年，乡镇、街道建制基层医疗卫生机构全覆盖，行政村和社区基本医疗卫生服务全覆盖，力争居民15分钟可达最近的医疗服务点，基层医疗卫生机构基础设施条件明显改善。到2030年，基层医疗卫生机构布局更加均衡合理，远程医疗和智慧化服务基本普及，基层医疗卫生服务更加便利可及。到2035年，基层医疗卫生机构布局建设和防病治病健康服务能力与以人为本的新型城镇化和乡村全面振兴发展更相适应，更好服务城乡居民高品质健康生活需求。

二、主要任务和措施

（一）办好乡镇卫生院。原则上在每个乡镇办好一所卫生院。对撤并的乡镇，结合实际，可将原有乡镇卫生院转为建制乡镇卫生院的分院或进行合并，统筹用好原有资源。根据服务人口分类建设中心乡镇卫生院和一般乡镇卫生院。根据实际需要在县城之外重点选建1~2个服务人口较多、距离县医院较远的中心乡镇卫生院，使其逐步达到二级医院服务能力。要优先加强基础薄弱地区和边境地区的乡镇卫生院建设。

（二）合理设置村卫生室。原则上一个行政村设置一所村卫生室。一个行政村有多个村卫生室的应合并设置，其他卫生室可以根据人口分布等实际情况保留为医疗服务点，也可以自愿按规定转为诊所等其他医疗机构；人口较少或面积较小、交通便利的行政村可与相邻行政村联合设置村卫生室；乡镇卫生院所在地的行政村可不单独设置村卫生室。提升服务人口较多的村卫生室装备条件和服务能力。要加强边境和民族地区村卫生室建设。对人口较少的搬迁撤并类村庄和边远地区、山区、海岛等特殊地区合理设置医疗服务点。要利用好原有村卫生室或党群服务中心等建设固定巡回医疗点。

（三）办好社区卫生服务中心。原则上在每个街道办好一所社区卫生服务中心。未设置社区卫生服务中心的街道，优先将辖区内的政府办一级医院转型为社区卫生服务中心，辖区内没有政府办一级医院的，应按标准新建，或者将辖区内其他医疗卫生机构转型为社区卫生服务中心。经行政区划调整由乡镇改设为街道的，原有乡镇卫生院转为社区卫生服务中心，其服务功能不变。人口规模大于10万人的街道，可根据实际需要扩大现有社区卫生服务中心规模；确有必要的，也可按程序规划增设社区卫生服务机构。

（四）便利设置社区卫生服务站。在人口较多、服务半径较大、社区卫生服务中心难以覆盖的社区，根据实际需要设置社区卫生服务站，具备条件的与社区卫生服务中心实行一体化管理。适当扩大服务人口多、离社区卫生服务中心较远的社区卫生服务站规模，提高其服务能力水平。此外，注重发挥诊所、门诊部等作用，进一步满足群众个性化、多样化就医需求。

（五）优化服务协同联动。依托紧密型医联体，加强县乡一体、乡村一体和城乡联动，推动以人员为核心的医疗卫生资源向基层下沉，做好巡诊派驻和延伸服务。加快推进县域内医学检验、医学影像、心电诊断、病理诊断、消毒供应等资源共享中心建设，实现基层检查、上级诊断、结果互认。扩大基层常见病和慢性病用药种类，推动县域医共体用药目录统一，保障用药衔接。

（六）强化基层服务能力。实施医疗卫生强基工程，健全基层医疗卫生机构科室设置和设备配备，提升常见病和慢性病预防、治疗、康复能力，发挥中医药作用，强化传染病诊断报告能力、急诊急救能力和突发公共卫生事件应对能力。推进家庭医生签约服务，运用远程医疗和人工智能辅助诊断等技术，为居民提供全方位全生命周期的健康服务。

（七）发展壮大基层医疗卫生队伍。适应基层医疗卫生机构优化布局建设和发展需求，增加紧缺人才培养，强化中医药人员配备，通过大学生乡村医生专项计划、农村订单定向免费医学生培养、开展人员培训进修、推动城市医院人员下沉等多种途径不断壮大基层医疗卫生队伍。通过线上、线下多种方式加强基层医疗卫生人员培训，提升其基本医疗、公共卫生和健康管理能力。

三、组织实施和保障

（八）加强组织领导。各地要把优化基层医疗卫生机构布局建设作为一项重要的基础性、持续性工作，按照中央指导、省市统筹、县抓落实工作要求，结合实际制订实施方案，确定阶段性目标任务。要将优化基层医疗卫生机构布局建设与深化医药卫生体制改革、完善基层运行机制、加强基层人才队伍建设等一体推进，加强政策协同和取向一致，促进分级诊疗体系建设。

（九）强化规划引领。各地要将基层医疗卫生机构布局建设纳入本地国民经济和社会发展规划，并作为“十五五”医疗卫生服务体系建设重点，将基层合理用地需求纳入国土空间规划“一张图”统筹保障。鼓励基层医疗卫生机构与养老服务设施统筹规划、毗邻建设。完善基层医疗卫生机构建设、设备配备等标准，优化基层改革发展政策环境。

（十）落实政策保障。对基层医疗卫生机构按照相关规定落实补助政策。压实市县两级基层医疗卫生机构布局建设主体责任。统筹多种资金渠道加强基层医疗卫生机构建设，中央资金重点向基础薄弱地区倾斜。促进医疗、医保、医药协同发展和治理，注重发挥医保支付、价格等调控作用。

（十一）做好宣传引导。及时总结各地优化基层医疗卫生机构布局建设的进展成效和典型经验，加强宣传推广和交流互鉴。做好政策解读，主动回应社会关切，为优化布局建设营造良好氛围。

国家卫生健康委

中央编办

国家发展改革委

教育部

民政部

财政部

人力资源社会保障部

自然资源部

住房城乡建设部

农业农村部

国家医保局

国家中医药局

国家疾控局

2025年4月25日

《关于优化基层医疗卫生机构布局建设的指导意见》解读

近日，国家卫生健康委、中央编办、国家发展改革委、教育部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、自然资源部、住房城乡建设部、农业农村部、国家医保局、国家中医药局、国家疾控局13个部门联合印发了《关于优化基层医疗卫生机构布局建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）。现对《指导意见》有关情况解读如下。

一、《指导意见》出台的背景是什么？

基层医疗卫生机构布局建设需要根据经济社会发展、城乡融合发展、人口聚集变化、群众健康需求等动态调整。近年来，随着城镇化进程和行政区划调整，基层医疗卫生机构数量总体呈现农村减少、城市增加的情况。当前和今后一段时期，基层医疗卫生机构布局建设还将持续面临新的形势：一是乡村人口减少和老龄化加深，现有乡村医疗卫生机构规模和布局需要优化调整。二是城镇人口不断增加，现有城市社区医疗卫生服务供给不能更好满足需要。三是边境县、山区、牧区、海岛等偏远地区基层医疗卫生服务便利性可及性有待改善。此外，随着城镇化持续推进和乡村形态变化，需要对基层医疗卫生机构按不同规模和标准进行分类指导、加强建设。

2023年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》和《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》，要求根据人口分布情况，优化设置社区卫生服务站和村卫生室，因地制宜合理配置乡村两级医疗资源。2025年1月17日国务院常务会议听取优化基层医疗卫生机构布局建设情况的汇报，中央经济工作会议提出实施医疗卫生强基工程。为落实中央文件要求和国务院常务会议部署，国家卫生健康委会同相关部门研究制定了《关于优化基层医疗卫生机构布局建设的指导意见》，为实施医疗卫生强基工程和谋划编制“十五五”规划提供依据，指导各地结合实际，把基层医疗卫生机构布局好、建设好、使用好。

二、优化基层医疗卫生机构布局建设的总体要求和目标是什么？

《指导意见》强调，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以人民健康为中心，按照“一般病在市县解决，日常疾病在基层解决”的要求，坚持“政府主导、规划先行，保持存量、优化结构，依托区划、兼顾人口，统筹资源、分类建设”的原则，以基础薄弱地区为重点，结合国土空间规划和相关专项规划编制实施，统筹当前和长远，综合考虑城乡融合发展、人口结构变化、群众健康需求等因素，因地制宜完善基层医疗卫生机构布局建设。强调要充分考虑不同地区的差异，防止一刀切，出现服务“空白点”，也要避免资源闲置浪费，让广大居民能够就近就便获得安全有效的基本医疗卫生服务。

《指导意见》突出统筹用好现有资源，不断优化完善，把握好优化布局调整的时度效，分阶段稳妥有序实施。即到2027年，乡镇、街道建制基层医疗卫生机构全覆盖，行政村和社区基本医疗卫生服务全覆盖，基层医疗卫生机构基础设施条件明显改善。到2030年，基层医疗卫生机构布局更加均衡合理，远程医疗和智慧化服务基本普及，基层医疗卫生服务更加便利可及。到2035年，基层医疗卫生机构布局建设和防病治病健康服务能力与以人为本的新型城镇化和乡村全面振兴发展更相适应，更好服务城乡居民高品质健康生活需求。

三、优化基层医疗卫生机构布局建设有哪些具体考虑？

目前，覆盖城乡的基层医疗卫生服务网络基本建成，《指导意见》顺应新形势新任务，提出了“办好乡镇卫生院”、“合理设置村卫生室”、“办好社区卫生服务中心”、“便利设置社区卫生服务站”等4方面任务要求，这些要求总体上与原有基层机构设置建设有关政策保持稳定连续，并根据新的形势做出适当调整，比如从注重机构全覆盖转向更加注重服务全覆盖；更加突出分类建设，提升服务人口多的基层机构建设规模。一是办好乡镇卫生院。原则上在每个乡镇办好1所卫生院。对撤并的乡镇，结合实际，可将原有乡镇卫生院转为建制乡镇卫生院的分院或进行合并。根据服务人口分类建设中心乡镇卫生院和一般乡镇卫生院。二是合理设置村卫生室。原则上一个行政村设置一所村卫生室。一个行政村有多个村卫生室的应合并设置；人口较少或面积较小、交通便利的行政村可与相邻行政村联合设置村卫生室；乡镇卫生院所在地的行政村可不单独设置村卫生室。三是办好社区卫生服务中心。原则上在每个街道办好一所社区卫生服务中心，未设置的街道应按标准新建，也可通过辖区内其他医疗卫生机构转型实现。经行政区划调整由乡镇改设为街道的，原有乡镇卫生院转为社区卫生服务中心，其服务功能不变。人口规模大于10万人的街道，可根据实际需要扩大现有社区卫生服务中心规模；确有必要的，也可按程序规划增设社区卫生服务机构。四是便利设置社区卫生服务站。根据实际需要设置社区卫生服务站，具备条件的与社区卫生服务中心实行一体化管理。适当扩大服务人口多、离社区卫生服务中心较远的社区卫生服务站规模，提高其服务能力水平。

四、优化基层医疗卫生机构布局建设有哪些协同性支持政策措施？

为确保优化基层医疗卫生机构布局建设工作的系统性、协同性，《指导意见》既强调要加强机构建设，也要求加强服务能力建设，提出了“优化服务协同联动”、“强化基层服务能力”、“发展壮大基层医疗卫生队伍”等3方面工作措施要求。在优化服务协同联动方面，强调依托紧密型医联体，加强县乡一体、乡村一体和城乡联动，推动以人员为核心的医疗卫生资源向基层下沉；加快推进县域内资源共享中心建设，扩大基层常见病和慢性病用药种类，推动县域医共体用药目录统一。在强化基层服务能力方面，强调健全基层医疗卫生机构科室设置和设备配备，提升常见病和慢性病预防、治疗、康复能力，发挥中医药作用，强化传染病诊断报告能力、急诊急救能力和突发公共卫生事件应对能力。在发展壮大基层医疗卫生队伍方面，强调适应基层医疗卫生机构优化布局建设和发展需求，增加紧缺人才培养，强化中医药人员配备，通过大学生乡村医生专项计划、农村订单定向免费医学生培养、开展人员培训进修、推动城市医院人员下沉等多种途径不断壮大基层医疗卫生队伍。通过线上、线下多种方式加强基层医疗卫生人员培训，提升其基本医疗、公共卫生和健康管理能力。

五、如何保障《指导意见》稳步实施？

为指导各地根据行政区划调整和人口聚集变化，因地制宜进行动态调整，既不能一哄而上，也避免一撤了之，把握好优化布局调整的时度效，实现基层医疗卫生机构量宜效升、布局优化的目标，《指导意见》提出三项要求，一是加强组织领导。要求各地按照中央指导、省市统筹、县抓落实工作要求，结合实际制订实施方案，确定阶段性目标任务。将优化基层医疗卫生机构布局建设与深化医药卫生体制改革、完善基层运行机制、加强基层人才队伍建设等一体推进，加强政策协同和取向一致。二是强化规划引领。要求各地将基层医疗卫生机构布局建设纳入本地国民经济和社会发展规划，并作为“十五五”医疗卫生服务体系建设重点，将基层合理用地需求纳入国土空间规划“一张图”统筹保障。鼓励基层医疗卫生机构与养老服务设施统筹规划、毗邻建设。完善基层医疗卫生机构建设、设备配备等标准。三是落实政策保障。要求对基层医疗卫生机构按照相关规定落实补助政策。压实市县两级基层医疗卫生机构布局建设主体责任。统筹多种资金渠道加强基层医疗卫生机构建设，中央资金重点向基础薄弱地区倾斜。促进医疗、医保、医药协同发展和治理，注重发挥医保支付、价格等调控作用。

来源：国家卫健委

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